3月13日，美日欧就中国稀土等原材料出口限制措施诉诸世界贸易组织（WTO），稀土问题引起了广泛的关注。为什么美日欧国家会提出这种诉讼？是否仅仅是简单的贸易争端问题？从美日欧国家提出诉讼到WTO做出最终裁决这个过程中，中国又该如何应对？中国国内又应采取哪些措施来整合稀土行业？环球网邀请到了对外经贸大学WTO研究院副院长屠新泉教授与网友就这些问题进行在线交流和探讨。

　　美欧早已“投石问路” 稀土诉讼意料之中

　　环球网：稀土缘何屡屡触动美日欧的神经？稀土对每个国家来说有多重要？

　　屠新泉：稀土是一种很重要的战略资源元素，它是多种稀有金属的总称。这些稀有金属在当今的工业技术当中有很广泛的应用，很多尖端科技都要用到稀土当中的一些元素，这些元素可能单个来看不是有特别重要的因素，但是它是加到其他元素当中可以产生性质上的变化。所以电子、机械、能源包括国防军事方面都有很重要的作用，中国也一直非常重视稀土。

　　环球网：美日欧3月13日提起的这次诉讼，让很多人都想起了另外一个类似的案子。也就是2009年6月，美国、欧盟就曾就中国限制9种原材料出口向世贸组织提出诉讼，2011年7月，WTO初裁中国违规，2012年1月底，WTO再次裁定中国限制9种原材料出口违规。上述这个情况中虽然没有涉及稀土，但是当时很多相关评论认为其实这是欧美国家“投石问路”的举动，得到WTO支持后，很可能将下一个目标锁定稀土。如此看来，3月13日这次美日欧就中国稀土等原材料出口限制措施诉诸WTO，应该也是在意料之中吧？

　　屠新泉：对，应该说在2009年6月美日欧提出原材料出口案的时候我们就考虑到稀土是他们更重要的目标。从现在的情况来看，美日欧确实达到了这样的目的，上次的裁定对我们不是很有利。专家组、上诉机构对中国原材料出口限制措施基本是否定的，包括我们的出口税和出口配额政策，他们认为和我们入世承诺以及WTO规则不是很一致。这样的裁定应该说现在为美欧奠定了很好的基础，对我们是一个不好的先例。目前对稀土的诉讼还会受到上一个案件裁决的影响。

　　环球网：中国加入世贸时，涉及到稀土方面的相关规定是怎样的？

　　屠新泉：WTO规则允许成员对他的原材料和资源产品征收出口税，但是中国在入世承诺过程当中因为我们是一个新加入成员，所以他们提出了一些超出WTO规则的要求，最后我们承诺是对84种产品可以征收出口税，这84种产品以外的不能征收，这对中国有点不太合理。当然这个情况不光是中国才有，在WTO成立之后新加入的一些成员都有这样的情况。这就是后来者一个吃亏的状况。

　　当时入世谈判的时候我们对稀土出口，甚至出口退税而不是征税，所以说在那个情境下我们更多的考虑出口创汇，怎么样扩大出口来保持自己的贸易顺差或者外汇的收入。所以说在一些问题上可能就没有完全从资源保护的角度去考虑。

　　不能不说这是一个遗憾。但是也是一个情势变化，我们也没有完全预料到这样的新变化。

　　环球网：这个是不是可以理解为，有一些规则我们在当初制定时没有想到现在的情况，这种摩擦可能也是难以避免的吧？有些规则会随着事件发展呈现出不同的情况。

　　屠新泉：就出口税的问题，上一个原材料出口限制案当中，专家组和上诉机构的裁定，从法律的角度解释、看待的话，也是存在一定问题的。说实话，中国法律专家都没被说服。专家组、上诉机构裁定依据的是我们当时承诺有一个关于出口税的条款，有84种可以征收，当时列了两种意外情况，在一定条件下我们也可以征收出口税，理由是保护资源环境。可是我们入世承诺时没有把这个例外说清楚，没有把它放在关于出口税条款当中。

　　可是我们的看法是，保护环境这是普遍成员的权利。虽然承诺书上没有写这个，但是这是一般性原则，在任何情况下都可以用。可是专家组和上诉机构做了一个狭隘的解释，你没有写就认为没有。

　　然而站在常人的角度考虑，不用写也应该有这样的权利，所以我们感觉有点委屈，对他们的裁定不是那么认同。

　　出口税问题在稀土案当中可以继续争取。上一个案例裁定虽然有示范效应，但是不是绝对的。不同的情况会有不同的理解，所以我们会继续争取。

　　环球网：还有一个涉及到原材料和稀土的出口管理措施，就是出口配额。出口配额就是说我们限定今年出口量是多少。我了解到的数据中国2012年稀土配额在三万吨，跟2011年持平。

　　屠新泉：配额就相对要麻烦一些。WTO的规则一般来说是禁止这种所谓数量限制的，禁止配额。任何成员都是一样的。只有在特定情况下，符合一定的条件，就是所谓符合一定的例外条件才可以。

　　主要有两个方面：第一，为保护人类、动物、植物健康和生命，可以采取一定的数量限制措施。比如说有疯牛病的牛肉可以禁止，或者说有些植物当中会造成破坏生态的，就禁止或者限制数量；第二，有保护可耗尽的自然资源的，比如稀土、矿产都是可耗尽的。所以我们也可以采取出口配额的措施。但是有一个条件，你在使用出口配额同时也要限制国内生产消费，既然你要保护这个可耗性资源，所以应该同时限制出口和国内消费。如果符合这样的条件，可以实行配额限制。

　据理力争 中国抗辩仍有希望

　　环球网：这次是美日欧三方集体“围剿”，您觉得中国应该如何应对呢？商务部也表示，对美日欧提出的磋商请求，我们将根据世贸组织终端程序来解决，这个过程是怎样的？

　　屠新泉：这件事有一个基本程序，第一步就是磋商，双方继续就这个问题的理解包括对双方的影响进行磋商。如果在这个过程当中可以达成一致，这个就解决了。磋商一般是两个月左右，达成的话就撤诉。如果不能达成一致，WTO会成立专家组，一般是三个人，这三个人是从专家组库当中挑选的，由秘书处选择。

　　这三个人不能跟当时国家有直接利害关系，其亲属有这种关系也不行。这相当于合议庭，会做事实性和法律性的调查。这个过程会组织听证会，双方国家会请律师写陈词、各种各样的文件，也要答辩。这个过程通常是半年到9个月的时间，但是也可以延长。

　　最后专家组会做出一个裁决，对事实做出一个判断。比如说出口税、出口配额是不是符合规定，会做出裁决。如果你做了违反WTO规则的话，他建议败诉的成员使他的政策符合WTO规则。是“建议”，注意这样一个措词。

　　专家组裁定做出之后，如果说双方，任何一方都可以认为裁定当中有自认为不符合WTO规则的解释，他可以要求WTO上诉机构对这个案件做一个重新审理，或者说进行法律上的再审。

　　上诉机构是WTO的一个永久性、固定性的机构，由七个人组成，现在这个机构主席是中国人。但是在裁定这个案件的时候也是选3个人，也是不能和当时国家有直接厉害关系。但是这个回避有的时候没有办法完全做到，因为只有七个人，可选的余地比较少。包括上一个原材料案件当中，上诉机构当中有两个人是来自美国。所以我们对上次的裁定不是特别服气，跟这个也有关系。稀土案完全避免这种情况也不太可能，就看这些人的职业操守了。这是WTO规则当中存在的一个漏洞。

　　上诉机构会对专家组报告进行法律分析，不会进行事实分析，他们只看专家组引用的规则是否正确。

　　环球网：上诉机构只根据规定来做法律上的解释？不再做事实方面的调查？

　　屠新泉：是的。上诉机构程序大概是两个月左右，在一到两个月之内做出一个裁定。这个裁定就是最终裁定。它会对专家组的分析、结论做出裁决。如果是对的就维持原判，要求败诉一方履行义务。反之的话就推翻。其实上次原材料案件在一些方面中国是胜诉的，例如配额管理方面，所以我们可以继续实施。

　　做出裁定之后，败诉一方应该在合理的时间履行相关的规定。那么这里又涉及到“合理的时间”，这个也是取决于双方之间的协商。如果双方协商不成，WTO又可以成立一个专家组来对你的执行问题进行审理，他会给出一个合理的时间。比如说就这个问题，给出了半年，半年内就必须执行。

　　但是注意，专家组给出的只是一个“建议”，WTO的最终裁定不能再做调整了，我们不能再去谈判“能不能少做一点”，但是它的强制性又有一定的局限性，因为它没有办法制裁你。

　　假设稀土案当中中国败诉了，要求中国取消出口税、出口配额。最后中国就是不愿意执行这个裁决，当然这只是假设，那WTO能怎么办呢？它其实没有什么办法。它能把中国开除出WTO吗？能对中国罚款吗？都不行。所以说没有什么真正强制实施的手段。唯一的风险就是说，如果你不执行裁决，胜诉一方可以对你施行报复措施，由胜诉一方自己选。比如说可以禁止出口东西给你，比如说I Phone，或者征一个更高的进口关税。也许我们需要进口某种东西，只有某个国家有，他可以规定数量或者可以不向你中国出口。

　　这种报复，当然最后的结果肯定是两败俱伤了。通常比较少见，但是也不能完全排除。

　　环球网：您觉得稀土案的前景如何？前几天您接受其他媒体采访时提到过中国这方面的抗辩还是有希望的。

　　屠新泉：对，这只是一个预测或者猜测，因为我们不知道专家组到底会做一个怎样的理解。但是从现在的情况来看，有一定的胜诉机率，主要是两个方面。

　　第一，关于出口关税的问题，我们认为专家组和上诉机构从上一次案件当中的解释和理解是不符合逻辑的，所以我们在这个问题上可以继续争取。说不定这个专家组的人理性一点，更讲道理一点，他可能会支持我们的主张，也是有可能的。当然难度还是不小。

　　第二，关于出口配额的问题，这次中国还是有比较强的地方。最重要的因素是根据WTO关贸总协定第20条规定，如果是为了保护可用尽的自然资源，在同时实施国内限制和出口限制的情况下，这个规则是允许你实施的。从稀土的情况来看，我们是基本符合这个条件的。所以，从目前的情况来看，我们还是可以做积极的抗辩，当然我们也要找到比较好的律师，组成一个比较好的诉讼团队去应对这件事。还是有机会的。

　　理性看待世贸规则　确有不太合理一面

　　环球网：刚才您在谈话当中提到了几点，世贸当中的规则有不合理的，也有漏洞。也有一些网友和其他的专家提出来了，说是这次的诉讼是发达在“玩弄国际规则”。您怎么看呢？

　　屠新泉：这个事情还是要做理性的认识。中国加入WTO费了15年的时间，经历了非常辛苦的谈判。WTO规则的基本原则是在60年前制定的，当时参与的国家也比较少，包括1995年WTO成立之前也经过一轮新的规则修改，中国也没有参与。我们可能需要看到其中确实有一些不合理或者说不太符合发展中国家利益的原则，国际也普遍认识到这一点，特别是在新一轮谈判当中我们希望调整和修整这些规则。

　　从另外一个角度来说，规则就是规则，我们不能因为规则对我们不利，我们就说不需要遵守这个规则。既然我们已经加入了WTO，也就是说我们从总体上是认可这些规则的，不管它有没有毛病和缺陷，我们是接受的，既然接受就要遵守这个规则。

　　我们对法律的认识不能从它对我们有没有利来判断，而是要看这个规则本身的解释是什么样的。它对你是一个怎样的要求。

　　在这个案件当中我们会发现到，这个规则对我们确实有不利的地方，限制了我们的自由。但是我们也要想到这些规则是同时适用于其他国家的，在有些情况下，我们可能需要利用这些规则来保护我们自己的利益，这是一个双向的东西。在稀土问题上，我们是主要的出口商、供应商，在很多产品上，中国是许多产品的主要进口商，如果说将来其他国家用一些这样的限制措施影响到我们的利益，那我们怎么去解释呢？所以不能完全站在自身利益角度来理解。

　　环球网：也就是说，WTO的这些规则并不是针对我们中国做的，而是加入WTO的国家都要遵守的。

　　屠新泉：是的。所以不能说人家告我们了，我们就说人家“玩弄国际规则”。那我们告别人的时候呢？那我们就是在利用规则吗！所以不能做过多这方面的判断，应该更客观看待。当然我们也是有自己的合理考虑，我们向国际上解释，尽量地向国际规则靠拢。如果说这个规则确实不允许，我们也可以找其他替代方式来满足，这也并不是不可以。

　不仅仅是贸易争端　更多在生产环节

　　环球网：就这件事现在大家看到的比较多的贸易争端，您怎么看待这个现象呢？

　　屠新泉：如果从深层次看待的话，稀土问题至少它不仅仅是一个贸易问题，更多的是生产问题。

　　当然还有之前提到的，美国有政治、外交等考虑，日本也有为保护他资源安全的考虑。但是从中国自身角度来说，我们也要反省一下自己，为什么会造成这样一个贸易争端？为什么稀土生产当中所产生的问题最后演变成贸易争端？我们是不是可以回过头来看看稀土生产管理当中是不是存在问题？比如说我们的出口配额从来没有被用完过，这说明什么问题？说明我们的出口管理政策其实没有用。

　　所以说它不单纯是一个贸易问题。反过来的情况是什么呢？我们的出口配额没有用完，但是我们稀土的走私非常严重。我了解到的信息是，中国自己记录的海关出口到日本的出口量，大概比日本记录的，从中国进口稀土的进口量要少20%-30%。

　　虽然正式贸易管理角度卡住了，但是仍然还有大量的通过非正规渠道出口。所以我们保护稀土、保护环境的目的并没有实现，因为企业还在继续开采。为什么企业有开采、出口的积极性呢？现在稀土价格非常高，所以他有这样一个冲动去开采。

　　这中情况可能也是因为国内的稀土冶炼企业的产量没有找到出口，就是生产出来的东西国内消化不了，可能也有这个因素。从稀土资源保护的角度来说，不能全挖出来再考虑这个问题。既然说稀土是宝贝，就像文物一样，把它保留在地下是最好的保护方式。稀土也是一个非常重要的战略资源，是挖出来再控制贸易呢？还是在挖出来之前就采取一些保护措施？这是我们所要思考的。

　　环球网：总得来看，您觉得这件事会给中国带来哪些影响？最近也有评论说，无论是胜诉还是败诉，如果说我们做好自身工作，可能带来的负面影响不会太大。

　　屠新泉：中国近几年已经采取了很多方式管理稀土生产和出口、贸易这些方面，出口配额和出口税应该说是其中的一个比较重要的手段，这是国家层面比较好控制的政策。

　　如果我们败诉，这个比较好控制的政策我们不能用了，就不得不用那些比较难实施的，比较涉及更多利益冲突的国内管理政策。这需要更细致、更周密的政策设置。

　　还有一个情况，即使败诉了，中国如果就是不执行相关的规定，严格的来说没有实际上的经济代价，主要是声誉代价。在国际上会形成一些看法，“你中国现在可以了，世界老二”，“败诉了也不遵守国际规则，牛啊”等等，这是一个声誉损失。

　　另外就是国际关系的损失。那美国来说，他们可能也会觉得中国现在越来越自信了，是超级大国了，要跟我搞竞争了，可以限制资源的供应了。

　　这是两个损失。如果你认为值得、承担的起，就可以保留出口配额和出口税，WTO也没有什么办法。但是我们自己要衡量，做出取舍。但是我个人得建议是，尽量不要这样做。

　　利用价格机制　提高稀土成本以抑制需求

　　环球网：从美日欧国家提出诉讼到WTO做出最终裁决有一个较长的过程，在这个过程当中我们国内应该采取哪些措施？比如在稀土资源整合方面？

　　屠新泉：实际上近几年已经采取了多种方式整合稀土行业、保护稀土资源。主要有几个方面：

　　第一，产业整合，希望通过企业间合并组织几个大企业，就像澳大利亚、巴西力拓等这样的企业，这样我们可以掌握定价权，可以更有效、更有组织地开展稀土开采。

　　第二，实行配额限制。

　　第三，要求稀土开采企业投入更大的精力弥补造成环境破坏的问题。

　　但是从实行情况来看，到目前为止，这些政策的效果都不理想。一个是生产配额的政策，几乎每年都会超标，定的3万吨，生产的就是4万吨，甚至更多，产量总是超过。产业整合，搞了超过10年了，开始是由发改委推动，现在是工信部。但是从目前的效果来看，还没有达到，现在稀土开采仍是小而散的状态。

　　环球网：为什么没有能够达到效果？这么多的措施、这么高的政策层面下命令来推动，为什么没有达到预期效果？反而使得现在我们在国际上这么被动？

　　屠新泉：我觉得我们首先要先问问自己。会发生贸易争端是因为我们没有控制好，而丧失了定价权，导致我们在对外贸易当中不得不采用出口限制的方式。最后导致了这种争端的出现。

　　从我发现的情况来看，普遍的一个问题是地方的利益。地方企业和地方政府的利益。他们和国家的稀土控制政策之间存在冲突。国家是想要保护资源的，但是地方是想要多生产、多出口、多赚钱。这个冲突到目前为止还没有找到一个合适的方式去协调、解决。包括生产配额的方式，包括企业整合的方式，都还没有实现预期的目标。当然这可能有政策力度问题也有实施方式的问题。在我们利用诉讼的这一两年的时间，希望能够尽快的解决好这个问题。

　　其实我们现在采取的很多政策都是行政控制手段，基本都是行政命令。我觉得至少还可以有另外一种方式可以使用一下，就是价格或者税收政策。我们之所以要控制稀土开采主要是考虑两个方面，一个是资源可耗尽，我们要保护这个资源，还有就是保护环境。可以通过征收资源税和环境税来改变这个情况。为什么外国人对出口税特别敏感？因为导致国内外价格不一样，如果说征收资源税、环境税就不一样了。

　　环球网：您的建议就是通过征收资源税和环境税，来提高稀土的价格，价格上涨后自然而然就抑制需求了，这样企业也会进一步减少产量？

　　屠新泉：肯定是这样，当然税率多少可以再研究。但是在开采成本基础上征收资源税和环境税的话，稀土国内销售价格和出口价格都会提高，这个就看税率定到多高。

　　第二个有利的方面，当然这只是一个假设，如果资源税、环境税最后税收留在地方，或者部分留在地方，地方就有利益的激励。有助于提高地方财政收入的，所以他们会比较积极地来施行。但是出口税不一样，都是给国家的，给海关，给财政部的，最后再返给谁，也不知道，所以地方就缺乏这个动力。为什么这么多企业走私呢？因为走私可以避开出口税，地方可能也不会管，反正他们也没太多损失。如果征收环境税、资源税，尤其是环境税，因为破坏的是当地环境，把这个税留给地方保护环境，他也会有动力。

　　第三个有利的方面，就是抬高价格。因为中国是稀土最大的供应国，这个价格抬高，会抬高世界整体的价格。下一步各个国家会加大开采力度，开采本国国内的资源。开采增加之后，又会提高世界稀土的供应，相对的又会降低稀土价格。这是一个相互的过程。

　　价格机制会产生一个自然的市场反映，通过供求调节来平衡这个市场。如果说外国一看中国稀土价格这么高了，外国开始增加开采，规模大了之后又会适当降低价格。这个时候可能会出现一个情况是，中国会去进口稀土了。因为外面价格低了，这样也很好，我们也不用搞储备了，储备需要投入很多钱。现在有人建议搞稀土储备，当然不是说完全不行。但是我自己觉得成本会比较高。通过这种方式甚至把中国变成一个稀土进口国，也不是什么坏事。

　多管齐下 依靠政府决心

　　环球网：您提出的建议在国内停留在一个什么样的层面呢？相关方面进行过类似的探讨吗？

　　屠新泉：这也只是个人得一个非常初步的想法。我觉得这个事情可以研究，考虑，分析一下。如果真的采用这种方式到底会出现怎样的结果，我们要做一个更深入更细致的研究。但是我自己觉得，就目前单纯的行政强推式的做法，引起的抵触比较多，因为大家的利益没有统一。

　　当然，最简单的方法是什么呢？收回开采权，把所有稀土矿都封了，政府是可以做到的。但是这样做当地肯定会有很多抵触情绪，还会引起就业、GDP增长之类的很多问题。行政措施虽然效果比较快，但是它引起的反弹会比较强烈。相应的，产生的负面问题会比较多，比如走私、非法开采等问题都很严重、很普遍。其实非法开采的问题很简单，有人采矿怎么会没有人看见呢？县长看不见，村长呢？不可能看不见。为什么不管呢？因为有利益驱动。

　　一种政策在推了那么长时间之后仍然没有效果，是应该考虑考虑的，有没有其他更好的替代方式。我们不光要把焦点放在国际争端上，还要从我们自身考虑如何更好的解决这个问题。

　　中国真正有比较强控制力的是重稀土，现在主要在江西、广东这些地方。重稀土比轻稀土更难开采一些，因为轻比较比较分散，都是比较小，比较散的，所以它的管理上更加困难。内蒙轻稀土产业整合比较容易一些，包头稀土是最大的稀土企业，而且是在一个省内，虽然目前也遇到一些困难，但是能够相对比较好的完成产业整合。但是南方问题会更加复杂一些。

　　内蒙古的企业也进行，主要是由内蒙古自治区来协调，希望由包头稀土来统一那边的稀土开采企业。在南方还没有找到一个合适的牵头企业，而且地方利益比较分散，所以难度会更大一些。但是真正重要的又是南方。所以把南方的问题解决了，这个问题也基本解决了。

　　环球网：这些措施如果付诸行动，并且产生一定的成效，大概会经过多长的时间？而且主要取决于哪些方面呢？

　　屠新泉：我觉得这是一个决心的问题，就是说中央政府到底有多大决心来解决这个事情，甚至是不惜一切代价解决稀土行业问题，保护稀土资源。如果说有足够的决心，那我们推动各种层面的政策，不管是行政政策、价格政策、税收政策，多管齐下。当然还有一个很重要的方面，就是调动地方政府的积极性以及责任感，对环境、资源的责任感，我觉得在这两三年的时间内改变目前稀土行业整体的散乱、对环境保护、资源保护的不负责任的状态，还是有希望的。

　　中国政府的执行能力、集中能力办大事能力还是非常强的，比如说山西煤矿整合就做得比较不错。既然我们下定决心实现一个目标，我相信可以实现。

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