2012年7月2日至3日，因担心钼铜多金属资源深加工综合利用项目引发环境污染问题，四川省什邡市部分市民聚集在市委、市政府门口，反对钼铜项目建设，并最终演变为群体性事件。这一事件的发生，对改革开放深化进程中的社会治理成长有着重要的启示。

　　一、钼铜项目引发的群体性事件反映了社会治理的深层矛盾

　　什邡市这个投资100多亿元的钼铜项目，被称为国家汶川大地震灾区产业发展振兴重大支撑性项目、四川“十二五”发展规划重点项目，也是经国家环保部按照新标准同意开工的项目。能够为当地带来40亿元的利税和3000个就业岗位，带动相关产业发展超过 400亿元。这一项目之所以得不到老百姓的理解和支持，直至引发群体性事件，除了人们担心环境污染问题，在治理层面还有以下几点原因。

　　一是决策过程缺乏民意支撑。缺乏民众参与的决策过程在信息不对称的情况下极易引发社会冲突，尤其是与老百姓生命健康和生活安全息息相关的决策。科学决策、民主决策要求政府在法治和尊重实践的基础上，将专家的意见和百姓的意见综合考虑，形成发展的目标要求。

　　二是社会管理中存在全能政府思想。工业社会的不确定性和市场经济的发展，需要政党、政府、市场和社会力量共同面对风险挑战，共同参与社会管理，共享发展成果。政府不可能再包揽一切，并且天然认为老百姓就应该支持政府论证为有益发展的项目。

　　三是社会治理成长缓慢。这个过程中，一方面是社会主体性日益增强，但是制度化参与能力提高缓慢；另一方面是决策过程体现人民当家作主的制度与程序还比较缺乏，与人们日益高涨的参与意识与权利要求不相适应。

　　以上问题是转型期我国各地普遍存在的现象，在其他地方的发展过程中亦有体现。

　　二、有效的信息沟通和社会参与是实现社会治理的基础

　　从危机治理的角度看，什邡市是 2008年汶川大地震的重灾区，作为一个灾后重建的重要区域，发展中的任何制度安排和政策过程都容易引起人们的普遍关注。因此，加大与社会各界的沟通交流，保障人民参与社会管理和发展的积极性，应该是灾后地方政府工作的重要内容。特别是与环境问题息息相关的项目，政府尤其需要加大信息沟通力度。实际上，在钼铜项目落实的过程中，政府也做了相应的信息沟通工作，包括项目是否符合环境保护要求，是否有利于转变地方经济结构等都曾见诸媒体。但是整个事件前后，老百姓并没有作为有效主体参与到项目的论证和决策之中。我们知道，钼铜项目的决策首先是专家决策过程，老百姓不是专业人士，并不能确证项目对自身利益和健康的损益情况。但是恰恰因为无法确证，又与生活环境紧密联系，才会造成社会恐慌和焦虑情绪。显然，政府在这方面的估计和应对措施都不足。这也说明培养政府与民众有效沟通的能力，提高科学决策能力，是当前各级领导干部亟需解决的问题。

　　有效的信息沟通包括政府与社会乃至于市场之间的资源流动和共享。什邡市发生的群体性事件很重要的原因在于政府忽视了网络民意诉求和流言传播的舆论引导。今年 6月 29日钼铜项目开工典礼后，关于污染的质疑和流言就开始在网上和民间流传，此后几天一些过激言论再次在网上传播开去。但是职能部门没有给出权威的专业解释，这在后来被一些群众和学者称为政府的傲慢和对民意的漠视。实际上，要防止流言谣言传播，很重要的一点是信息各方对信息的理解和把握不存在分歧。这其中，作为未必完全掌握信息的政府，首先要能够确证信息来源的可靠性，其次需要把握民众的基本情绪，再次要能够提供具有解释力的对称信息。而作为民众，在共享信息资源的过程中，不同利益群体必然会对信息进行削尖或者磨平。这就要求民众作为信息提供者，需要承担相应的传播责任，同时作为质疑者，需要得到政府平等的回应。应该说，近几年来，领导干部与媒体沟通的能力得到极大的提升。但是沟通能力的提升本身不能够替代有效的决策和以人为本原则的落实。也就是说，所有的技术力量都不应该削减人们对政府的信赖和政府对人民高度负责的道德要求。换言之，不能够因为技术力量的演进而放弃党的群众工作的优势。而这恰恰是信息沟通的本义。

　　三、社会治理的本质是对人民主体地位的充分尊重和维护

　　胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立 90周年大会上指出，要拜人民为师，要把人民放在心头最重要的位置，要把人民当亲人。人民当家作主权利和主体地位需要落实在政策施行和制度安排的具体环节。政府作为决策主体，自然不可能事事经过人民。但是在涉及民生的重大项目，政府有告知的义务和责任。在权利保障方面，除了信息技术的广泛使用，很重要的一点还在于政府对于民意的充分尊重是以制度形式加以确定。只有在日常治理中提供人们有效参与的制度平台和物质载体，人民当家作主的地位才能够得到巩固和落实。党的代表大会制度、人民代表大会制度、政治协商制度，以及国民经济和社会发展五年计划，都是保障人民知情权、参与权、监督权和决策权的重要制度安排。在改革开放的过程中，应该说各地政府也做了大量尝试和改革。比如，杭州市通过打造复合主体，让人民共同参与重大事务的管理。北京市的酒仙桥改造，也是在广泛征求老百姓意见的基础上，由老百姓自主决定搬迁方式。广东湛江的钢铁投资项目，尽管也有人提出尖锐的反对意见，但是因为当地政府和老百姓从改革开放以来就一直在谈论互动，实际上已经成为政府和许多老百姓都期待落地的项目。

　　作为“5 12”特大地震的极重灾区，广大领导干部和群众在救灾和灾后重建过程中生死与共，在一片废墟上建成灾后美好新家园。重建过程为密切党群关系创造了条件，许多党员干部的心血与付出还是得到了人民的认可。按照什邡市的解释，引进项目是为了使老百姓既住上好房子，更要过上好日子。但是善花并没有结出善果。由此就需要反思，为什么政府认为是为老百姓好的事情，却没能获得老百姓的理解和支持？笔者以为，任何重大项目的投资，都会有利弊，也会有受益群体和得不到好处的群体。关键的问题是政府需要回应老百姓最关心的环境污染、资源破坏和健康保障问题。这些在环评过程中得到专家认可的资料需要及时告诉老百姓。

　　四、协商民主的发育有助于完善治理结构

　　什邡市群体性事件的又一重要启示，是政府需要形成有效的协商机制。协商民主以参与、理性、公共利益、共识及合法性等为基本要素。这其中，利益相关者是协商的平等参与者。利益各方对于自身利益的关切成为协商得以展开的前提。同时，协商是自由、理性的公共讨论，是借助集体智慧和相互的道德责任，通过对话最大限度维护公共利益，达成共识，消弭冲突。由于协商民主包括了决策前公民的广泛参与、偏好的自由表达以及共识的最后达成，这一过程赋予决策以合法性，有利于政策的执行。与这样的要求相比较，中国社会民主的发育还不足以普遍实现协商民主，政府和社会需要构建制度平台，培育协商能力。什邡市钼铜项目引发的群体性事件表明，当社会力量不知道如何协商、如何理性表达自身意愿的时候，群体性事件就很容易成为人们获取利益和表达诉求的方式。

　　在中国许多地方诸如杭州等地，在推进科学发展、构建和谐社会的实践中，积极鼓励和推进执政党、政府与企业、民间组织、公民个人、学者以及大众传媒等社会主体之间的互动，逐渐形成了一种多方参与的、主要以协商方式解决所面临的合作形式。多元主体或者复合主体本身不能够确保矛盾消解和发展顺畅，但是长期的训练和实践，能够促进政府职能转变和社会成员对公共事务的积极参与，以及社会各类主体之间的良性互动，并有助于发育社会理性，回归法治逻辑。什邡市群体性事件提出了推动发展的实践逻辑，即政府需要在新的环境里有效吸纳、整合和联系市场、社会组织、服务对象等主体，在推动发展的过程中实现良性互动，避免政策过程失去群众的支持和拥护。同时党和政府需要通过党内民主带动社会民主来释放和引导人们民主决策的能力。

　　当前强调公民的权利和责任是市场经济发展的必然结果。随着我国市场经济走向成熟，社会主体多元和利益分化成为必然。改革与发展都涉及对原有利益关系的重组。这个过程几乎改变了所有相关者的利益，使得各类利益群体间的冲突变得难以避免，相互间关系变得日益复杂。因此，提供群众有效表达利益和参与公共事务的平台，就成为推动地方和谐发展的重要举措。政府需要为不同社会主体提供有效的参与空间与和谐发展途径，确保不同利益主体在经济社会发展中能够各尽所能，各得其所。

　　五、完善的社会治理有赖于科学的制度安排和责权梳理

　　社会治理是指为了有效维护社会秩序，推进社会和谐发展，实现矛盾化解和社会和谐发展，政府与社会组织运用权力和手段对社会资源实行计划、协调、控制、管辖，同时积极动员社会群体的有效参与，并提高人们应对各种风险挑战和获得经济保护与安全保障的能力的过程。社会治理的一个重要内容就是要通过法治原则规定政府、各种社会组织及社群和个人的权、责、利关系，由此形成维护利益促进发展的目标、战略、组织管理体系、政策和制度规范及行为模式的有机整体。也就是说，社会治理包括了政府基于秩序维护的社会管理、公民参与、利益协调过程，以及维护和谐发展而制定的各种规范和采取的一系列措施。社会治理的重要逻辑就是社会管理尤其是危机管理是政府的职能，但是不能将政府视为管理的唯一主体；不能在开放社会中简单依赖行政管理来实现社会稳定，更不能忽视社会力量的独立性、自主性和成长性。

　　从多元主体的责任看，危机治理和社会发展都涉及信息收集与分析、问题决策、计划制订、措施施行、政策调整、经验总结和制度修复过程。厦门PX事件和北京PM2.5事件在实践中都增强了政府和社会的能力，并且也为政府和社会共同应对风险和挑战提供了重要的助推力量。社会治理的成长，就在于通过政府和社会的协同作用，有效预防、消除或降低风险与危机所带来的威胁和损失，并努力实现危机转换，变危险为机遇，使政府或者社会组织克服困境，进入新的发展阶段。什邡市钼铜项目引发的群体性事件的另一启示，是政府在应急管理中迅速顺应事件参与者和大量旁观者的民意，果断停止项目，从而消除了矛盾激化的主因。这一非制度化的应急决策对于事态平息具有重要价值。此后什邡市进一步通过公告形式要求群众不要非法集会、游行示威。这一做法是必要的，也是及时的，反映了政府在常态治理过程中的程序化要求，也是将法治作为治理有序的首要条件。

　　此外也要看到，市场经济发展和改革开放深化，社会管理的体制机制发生了根本性改变。一方面政府需要把部分权力返还给社会和市场。另一方面，政府退出后的社会如何有效承担权力也是需要考虑的基本问题。而这些都需要在党领导下“政府—市场社会”协调治理来实现。  　        

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